我國(guó)糧食安全面臨的主要問題和挑戰(zhàn)
最近一段時(shí)間以來，由于新冠疫情的沖擊、美國(guó)對(duì)我國(guó)全面打壓阻遏、國(guó)內(nèi)玉米小麥價(jià)格上揚(yáng)、夏糧收購(gòu)進(jìn)度偏慢，再加上個(gè)別人誤讀制止餐飲浪費(fèi)，社會(huì)各界對(duì)糧食安全問題格外關(guān)注。那么，當(dāng)前我國(guó)的糧食安全狀況如何，這是首先需要澄清的。
從糧食供求角度看，總的判斷可以講兩句話，一句話是總量基本平衡，另一句話是結(jié)構(gòu)性矛盾突出。分品種看，小麥、稻谷作為口糧，可確保絕對(duì)安全。在產(chǎn)需關(guān)系上，我國(guó)小麥每年的消費(fèi)量約2400~2500億斤，近三年的平均產(chǎn)量為2600~2700億斤；稻谷每年消費(fèi)量4000億斤左右，近三年的平均產(chǎn)量為4200億斤；從庫(kù)存看，小麥、稻谷的國(guó)家?guī)齑娉湓?，小麥?kù)存夠一年的開支，稻谷庫(kù)存夠8個(gè)月的開支，保證市場(chǎng)供應(yīng)是沒有問題的。大豆是恒定要進(jìn)口的，2019年更多從巴西、阿根廷進(jìn)口，中美簽署第一階段貿(mào)易協(xié)議后，已恢復(fù)從美進(jìn)口。現(xiàn)在需要特別關(guān)注的是玉米，我們說糧食供求結(jié)構(gòu)性矛盾突出，眼下主要是指玉米。
玉米的供求關(guān)系正在從前幾年的過剩轉(zhuǎn)為短缺。4年前，我國(guó)玉米庫(kù)存高達(dá)2.5億噸，明顯供大于求。為了解決階段性供大于求問題，2016年，國(guó)家取消了玉米臨時(shí)收儲(chǔ)政策，同時(shí)調(diào)減“鐮刀灣”地區(qū)玉米種植面積，玉米產(chǎn)量連續(xù)4年減產(chǎn)。與此同時(shí)，玉米的加工轉(zhuǎn)化市場(chǎng)活躍，飼料行業(yè)由弱轉(zhuǎn)強(qiáng)，淀粉加工總體擴(kuò)張，特別是玉米燃料乙醇加工轉(zhuǎn)化能力擴(kuò)張較快。在產(chǎn)需關(guān)系此消彼長(zhǎng)的帶動(dòng)下，玉米去庫(kù)存的速度比預(yù)想的要快。隨著產(chǎn)需缺口擴(kuò)大和庫(kù)存數(shù)量下降，2020年以來，東北、華北、華南地區(qū)玉米的市場(chǎng)價(jià)格從2019年底的1700~1800元/噸上漲到2200~2400元/噸。由于玉米價(jià)格上漲，玉米、小麥價(jià)格倒掛，一些飼料企業(yè)寧愿采購(gòu)小麥做原料，又拉動(dòng)了小麥價(jià)格的上漲。今年夏糧收購(gòu)進(jìn)度放緩，與農(nóng)民存在惜售心理有直接的關(guān)系。
上述情況已引起有關(guān)部門的高度重視，正在采取措施。應(yīng)該說做好當(dāng)前玉米的保供穩(wěn)價(jià)工作是有基礎(chǔ)、有條件的。2020年全國(guó)玉米播種面積6.23億畝，比2019年擴(kuò)大了0.6%，盡管產(chǎn)量會(huì)受臺(tái)風(fēng)、草地貪夜蛾病蟲害的影響，但影響程度有限，預(yù)計(jì)今年玉米產(chǎn)量在去年增產(chǎn)的基礎(chǔ)上基本持平。近期，為保障市場(chǎng)供應(yīng)，進(jìn)口足夠的玉米是有保障的，再加上國(guó)家儲(chǔ)備，以及國(guó)家有關(guān)部門已著手控制玉米燃料乙醇產(chǎn)能擴(kuò)張和轉(zhuǎn)化節(jié)奏，玉米供求恢復(fù)平衡是可以預(yù)期的，近期玉米價(jià)格已經(jīng)開始企穩(wěn)。
從中長(zhǎng)期看，保障國(guó)家糧食安全面臨的問題和挑戰(zhàn)主要是：
需求剛性增長(zhǎng)，資源約束趨緊。影響糧食消費(fèi)需求趨勢(shì)的主要是兩個(gè)變量：一個(gè)是人口增長(zhǎng)。預(yù)計(jì)未來10年我國(guó)每年新增人口500多萬人，到2030年達(dá)到峰值的14.5億人。再一個(gè)是消費(fèi)升級(jí)?！笆奈濉逼陂g，我國(guó)將進(jìn)入高收入國(guó)家行列，每年新增城鎮(zhèn)人口1000多萬人，帶動(dòng)消費(fèi)進(jìn)一步升級(jí)。由于人口增加和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，預(yù)計(jì)到2030年前后，我國(guó)的谷物需求將達(dá)到峰值的7.1億噸，即每年需增產(chǎn)100多億斤。其中，口糧消費(fèi)穩(wěn)中略增，新增需求主要集中在飼料糧上。另一方面，進(jìn)一步提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的資源環(huán)境約束趨緊。在耕地方面，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，我國(guó)現(xiàn)有18多億畝耕地將繼續(xù)減少，“占優(yōu)補(bǔ)劣”的問題更加突出；在水資源方面，城鎮(zhèn)、工業(yè)、生態(tài)用水需求增加，農(nóng)業(yè)用水空間縮?。辉诨A(chǔ)設(shè)施方面，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)欠賬較多，抗災(zāi)減災(zāi)能力不強(qiáng)，到2022年完成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)存在資金缺口；在技術(shù)進(jìn)步方面，在較高單產(chǎn)水平上進(jìn)一步突破新品種和新技術(shù)的難度越來越大，種業(yè)發(fā)展仍然存在投入不足、創(chuàng)新能力不強(qiáng)、低水平同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)問題，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)綜合機(jī)械化率存在水稻播種、山地機(jī)械化等方面的短板?？傮w上講，我國(guó)糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品的供求將長(zhǎng)期處于緊平衡狀態(tài)。
結(jié)構(gòu)性矛盾突出，質(zhì)量安全存在隱患。一是從品種結(jié)構(gòu)看，稻谷產(chǎn)大于需，倉(cāng)儲(chǔ)稻谷有待消化；小麥產(chǎn)需平衡有余，但專用優(yōu)質(zhì)小麥供給不足，每年均需進(jìn)口幾百萬噸；玉米產(chǎn)需長(zhǎng)期趨緊，要保持90%以上的自給率需要付出艱苦努力；大豆目前對(duì)外依存度超過80%，產(chǎn)需缺口有進(jìn)一步擴(kuò)大趨勢(shì)。二是從區(qū)域結(jié)構(gòu)看，糧食產(chǎn)銷區(qū)不平衡矛盾進(jìn)一步加劇。13個(gè)糧食主產(chǎn)省中，糧食凈調(diào)出省已減少到6個(gè)；11個(gè)產(chǎn)銷平衡省中，有9個(gè)省糧食自給率從2003年平均的97%下降到現(xiàn)在的58%；7個(gè)主銷區(qū)省糧食平均自給率從本世紀(jì)初的61%快速下滑到目前的24%，糧食主產(chǎn)區(qū)增產(chǎn)壓力越來越大，同時(shí)也對(duì)糧食的流通和儲(chǔ)備提出了新的要求。三是從品質(zhì)質(zhì)量看，我國(guó)糧食生產(chǎn)始終存在數(shù)量與質(zhì)量的矛盾，提高復(fù)種指數(shù)、使用高產(chǎn)品種、大量使用化肥農(nóng)藥等，盡管提高了單產(chǎn)水平，但同時(shí)也造成糧食的品質(zhì)質(zhì)量不高，還給生態(tài)環(huán)境安全帶來隱患。總體上看，我國(guó)糧食品種大路貨多，優(yōu)質(zhì)、專用、綠色產(chǎn)品少，初加工產(chǎn)品多，精深加工產(chǎn)品少，不能滿足消費(fèi)升級(jí)和多樣化的需求。
生產(chǎn)成本高企，比較效益下降。20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)三種糧食的畝均總成本呈加快上升趨勢(shì)，其中又尤以1990-1997年、2004-2014年兩個(gè)階段上升速度最快。2004-2014年，我國(guó)三種糧食畝均總成本從395元上升到1069元，增加了1.71倍，年均增速高達(dá)10.5%，其中，人工成本和土地成本年均增速分別達(dá)到12.2%和14.2%，是總成本加速上升的主要推手。與美國(guó)橫向比較，我國(guó)小麥、玉米、水稻單位面積生產(chǎn)成本分別于1995年、2011年和2013年超過美國(guó)。2015年，我國(guó)三種糧食的畝均用工量5.61個(gè)，日均工價(jià)79.7元，畝均人工成本447.2元；而美國(guó)每畝用工量?jī)H0.38個(gè)小時(shí)，盡管日均工價(jià)849元，是我們的10倍之多，但畝均人工成本322.6元，比我們還低27.9%。2014年以后，我國(guó)三種糧食價(jià)格均超過國(guó)際市場(chǎng)，為解決價(jià)格倒掛造成的“產(chǎn)量增加、進(jìn)口增加、庫(kù)存增加”的扭曲，國(guó)家啟動(dòng)重要農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制改革，先后取消了棉花、油料、糖料、玉米的臨儲(chǔ)政策，調(diào)整小麥、稻谷最低收購(gòu)價(jià)政策，實(shí)行生產(chǎn)者補(bǔ)貼。在這一背景下，近年來，三種糧食的收購(gòu)價(jià)格總體上呈下行趨勢(shì)，而畝均成本仍在高位上緩慢上升，結(jié)果導(dǎo)致畝均收益明顯下降。2019年，我國(guó)三種糧食的畝均產(chǎn)值999.1元，比2015年下降了10%，總成本上升了1%，畝均凈收益除水稻微利外，小麥、玉米、大豆等均由正轉(zhuǎn)負(fù)。近兩年來，各地均反映農(nóng)民種糧積極性下降，甚至個(gè)別地方出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象。這些趨向性、苗頭性問題應(yīng)引起我們的高度重視，謹(jǐn)防出現(xiàn)糧食生產(chǎn)滑坡，一旦出現(xiàn)滑坡，幾年都扭轉(zhuǎn)不過來（參見圖3）。
國(guó)際貿(mào)易不確定性增加，支持保護(hù)政策有待完善。有研究表明，我國(guó)要保證農(nóng)產(chǎn)品的供求平衡，至少需要35億畝農(nóng)作物種植面積，而目前國(guó)內(nèi)能提供的農(nóng)作物種植面積只有25億畝，也就是說，約有相當(dāng)10億畝種植面積的農(nóng)產(chǎn)品需要進(jìn)口，其中僅大豆進(jìn)口折面積的缺口就有5億畝。這決定了中國(guó)的農(nóng)業(yè)一定是國(guó)際開放體系中的農(nóng)業(yè)，中國(guó)的糧食安全也必須在開放體系中統(tǒng)籌考慮國(guó)際國(guó)內(nèi)兩個(gè)市場(chǎng)。從近期看，開放條件下的糧食安全在兩個(gè)方面面臨挑戰(zhàn)。一是利用國(guó)際市場(chǎng)的不確定性增加。新冠肺炎疫情在全球的蔓延以及疫情防控轉(zhuǎn)為常態(tài)化趨勢(shì)，各國(guó)增加糧食儲(chǔ)備的傾向抬頭，提高了國(guó)際糧食貿(mào)易的成本并帶來不確定性；中美經(jīng)貿(mào)摩擦同樣抬高了進(jìn)口成本，同時(shí)造成國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者和行業(yè)從業(yè)人員預(yù)期的不穩(wěn)定以及大豆及玉米種植面積的波動(dòng)。二是如何平衡國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持政策與國(guó)際規(guī)則。一方面，由于資源稟賦的原因，我國(guó)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)競(jìng)爭(zhēng)力先天不足，有必要加強(qiáng)國(guó)內(nèi)支持保護(hù)；另一方面，WTO將政府提供的服務(wù)按是否扭曲價(jià)格和貿(mào)易區(qū)分為“黃箱”和“綠箱”兩種，我國(guó)入世時(shí)亦承諾，對(duì)特定農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)支持不超過該產(chǎn)品年度生產(chǎn)總值的8.5%?，F(xiàn)在的問題是，我國(guó)如何在較低農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅和符合WTO規(guī)則的前提下，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)特別是糧食生產(chǎn)的支持和保護(hù)，這是一個(gè)需要認(rèn)真研究的課題。
努力提高國(guó)家糧食安全保障水平
展望未來一個(gè)時(shí)期，實(shí)現(xiàn)谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全、保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給的戰(zhàn)略目標(biāo)，既面臨風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，也具備基礎(chǔ)和條件，通過努力是完全可以實(shí)現(xiàn)的。下一步，要堅(jiān)持把確保國(guó)家糧食安全作為治國(guó)安邦的頭等大事，全面實(shí)施國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，努力提高糧食綜合生產(chǎn)能力和保障水平，重點(diǎn)做好以下幾個(gè)方面的工作。
切實(shí)保護(hù)耕地資源，加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是國(guó)家糧食安全的命脈所系。一是嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線。根據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查，我國(guó)現(xiàn)有耕地18.65億畝，隨著建設(shè)用地的增加，今后耕地的保有量只少不多，要像愛護(hù)眼睛一樣保護(hù)珍貴的耕地資源。要堅(jiān)守18億畝耕地紅線，全面落實(shí)15.5億畝永久基本農(nóng)田保護(hù)制度，嚴(yán)禁“非農(nóng)化”。耕地的保護(hù)不能只保數(shù)量，也要保質(zhì)量。要完善耕地質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)質(zhì)量驗(yàn)收評(píng)定，切實(shí)解決耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地中的“占優(yōu)補(bǔ)劣”問題，同時(shí)要實(shí)施好耕地質(zhì)量保護(hù)和提升行動(dòng)。二是加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，確保2022年建成10億畝旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。要切實(shí)落實(shí)地塊規(guī)整、渠系配套、地力提高、能灌能排、“以電代油”、機(jī)耕有路、防護(hù)有網(wǎng)等建設(shè)內(nèi)容，解決一些地方高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、投入不足問題。要進(jìn)一步整合預(yù)算內(nèi)投資、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金、土地整治資金，提高高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，加大中央財(cái)政投資。地方也要通過整合涉農(nóng)資金、提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村比例、調(diào)整地方債券使用方向等，加大投入力度。三是加快重大水利工程建設(shè)，加強(qiáng)節(jié)水供水工程建設(shè)，到2022年確保有效灌溉面積達(dá)到10.4億畝，農(nóng)業(yè)用水系數(shù)進(jìn)一步提高。在有條件的地方開展渠系末端計(jì)量水費(fèi)試點(diǎn)工作。
大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，用現(xiàn)代化手段裝備農(nóng)業(yè)。耕地有限，科技無限。在有限的耕地上實(shí)現(xiàn)糧食的增產(chǎn)節(jié)本增效，根本出路在科技。一是加快種業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。我國(guó)制種研發(fā)與發(fā)達(dá)國(guó)家相比有差距，但也有亮點(diǎn)，有條件加快發(fā)展。要加強(qiáng)種質(zhì)資源的普查、收集、保護(hù)和評(píng)估利用。支持科研院校和農(nóng)業(yè)企業(yè)開展協(xié)作攻關(guān)，加強(qiáng)雜交優(yōu)勢(shì)利用、分子設(shè)計(jì)育種、轉(zhuǎn)基因技術(shù)、高效制種繁種等關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)，培育和推廣高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、抗逆、適機(jī)的突破性品種，加快良種的更新?lián)Q代。要整合品種研發(fā)力量和種業(yè)企業(yè)，解決品種過多過雜和低水平競(jìng)爭(zhēng)問題，加快培育具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的現(xiàn)代種業(yè)集團(tuán)。二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)集成創(chuàng)新和推廣力度。要以農(nóng)業(yè)科研體制和推廣體系改革為動(dòng)力，以推廣先進(jìn)適用技術(shù)為主攻方向，以廣泛開展增產(chǎn)增效模式攻關(guān)為抓手，加強(qiáng)技術(shù)的篩選和集成，著手推廣一批高產(chǎn)高效栽培技術(shù)、病蟲害綠色防治技術(shù)、地力保護(hù)提升技術(shù)、高效節(jié)水灌溉技術(shù)、農(nóng)藝農(nóng)機(jī)適用技術(shù)等，提高糧食生產(chǎn)的科學(xué)化、現(xiàn)代化水平。三是進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平。這是糧食生產(chǎn)節(jié)本增效、提高競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵領(lǐng)域。2004年以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展進(jìn)入快車道，耕種收綜合機(jī)械化率從34.3%提高到2019年的70%，但是發(fā)展還不平衡。要支持農(nóng)機(jī)裝備產(chǎn)業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，突破大馬力機(jī)耕深翻、水稻機(jī)插機(jī)拋、無人機(jī)撒藥、甘蔗機(jī)械收割、山地適用小型機(jī)械等方面的技術(shù)瓶頸，努力將農(nóng)業(yè)機(jī)械化提高到一個(gè)新水平。四是支持鼓勵(lì)智慧農(nóng)業(yè)技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，推廣“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)”，提升農(nóng)業(yè)大數(shù)據(jù)的應(yīng)用水平，推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)管理模式的現(xiàn)代化。
優(yōu)化農(nóng)業(yè)布局和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)整體效益。處理好確保糧食安全與優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置的關(guān)系，是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的永恒課題。一是要明確作物安排的優(yōu)先序。我國(guó)耕地資源有限，不能滿足所有的農(nóng)產(chǎn)品需求已是既定事實(shí)，因此國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)作物安排必須有保有壓、有取有舍。盡管大田生產(chǎn)比經(jīng)濟(jì)作物效益低，但是為確保糧食安全，國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然要按照一?？诩Z、二保谷物、三保重要農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)先序來安排，這是一個(gè)重要原則。二是優(yōu)化區(qū)域布局。要按照比較優(yōu)勢(shì)的原則加快糧食生產(chǎn)功能區(qū)和主要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)保護(hù)區(qū)建設(shè)，“兩區(qū)”建成后，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)可以滿足95%的口糧、90%的谷物、60%的棉花和糖料、45%的油菜籽消費(fèi)需求。建設(shè)項(xiàng)目和投資要優(yōu)先保證“兩區(qū)”的需要，同時(shí)要建立健全主產(chǎn)區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)制度和產(chǎn)銷區(qū)之間的利益平衡機(jī)制。三是堅(jiān)持大食物安全理念，統(tǒng)籌利用好農(nóng)業(yè)資源。要大力推廣套種、輪作模式，積極發(fā)展糧草兼作、農(nóng)牧結(jié)合的種養(yǎng)模式，提高土地利用率；要積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，提高資源綜合利用率。統(tǒng)籌利用耕地、林地、草原、河湖、海洋資源，拓寬資源利用和食物來源。四是要按照市場(chǎng)需求，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，把低質(zhì)低效和不對(duì)路的產(chǎn)品調(diào)減下去，把專用、優(yōu)質(zhì)、綠色、安全的產(chǎn)品生產(chǎn)發(fā)展起來，從整體上提高農(nóng)業(yè)效益。
大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，穩(wěn)步推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在高起點(diǎn)上發(fā)展糧食生產(chǎn)，離不開組織制度創(chuàng)新。要在堅(jiān)持家庭承包制不動(dòng)搖、土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變的基礎(chǔ)上，適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村分工分業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)新要求，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。一是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。這是解決“誰來種地”問題的核心。近年來，包括種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作組織、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，以及社會(huì)化服務(wù)組織等各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展態(tài)勢(shì)良好，顯示出較強(qiáng)的市場(chǎng)生命力，是擔(dān)綱未來農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全的生力軍。變革中的農(nóng)業(yè)大有用武之地，要通過廣辟渠道、搭建平臺(tái)、政策激勵(lì)、引育結(jié)合，鼓勵(lì)更多有志青年留在農(nóng)村，支持大學(xué)畢業(yè)生、返鄉(xiāng)農(nóng)民工、復(fù)轉(zhuǎn)軍人和城市知識(shí)青年下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。要高度重視農(nóng)村實(shí)用型人才培養(yǎng)，建立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主體參與、適度競(jìng)爭(zhēng)的職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)體系，完善培訓(xùn)內(nèi)容，加大培訓(xùn)力度，打造一支愛農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)人才隊(duì)伍。要幫助各類主體解決生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的實(shí)際問題，提高經(jīng)營(yíng)管理水平，并帶動(dòng)小農(nóng)戶共同發(fā)展。國(guó)家對(duì)糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展的各類支持政策，要進(jìn)一步向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體傾斜。二是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)，要通過建立縣鄉(xiāng)村土地托管機(jī)構(gòu)和仲裁機(jī)制，降低土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)和交易成本，處理好轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出方的利益關(guān)系，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。三是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后社會(huì)化服務(wù)體系，為廣大農(nóng)戶特別是新型經(jīng)營(yíng)主體提供全方位服務(wù)。政府要區(qū)分服務(wù)屬性給予必要支持，提高服務(wù)的可及性和便捷性。
加大支農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策力度，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系。對(duì)農(nóng)業(yè)的支持保護(hù)在當(dāng)前有著特別的重要意義。一是要扭轉(zhuǎn)財(cái)政支農(nóng)支出趨緩的局面，切實(shí)加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。2018年，經(jīng)合組織國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總額為3352億美元，占其農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的29.2%，同比增加2.5%，且逐年上升；同年，我國(guó)的農(nóng)業(yè)支持總額占農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的比例為17.8%，同比下降1.5個(gè)百分點(diǎn)，且連續(xù)4年下降。這顯然與前些年糧食供求寬松、近年財(cái)政收支壓力加大、一些地方抓糧的意識(shí)放松、責(zé)任淡化有關(guān)，確需引起我們的注意。鑒于目前農(nóng)民種糧收益滑到新低、糧食供求面臨轉(zhuǎn)向緊平衡的關(guān)坎、內(nèi)外部環(huán)境復(fù)雜多變，有必要發(fā)出加強(qiáng)糧食生產(chǎn)的信號(hào)，首當(dāng)其沖的就是要千方百計(jì)增加財(cái)政投入，扭轉(zhuǎn)農(nóng)民種糧積極性、地方政府抓糧積極性下降的局面。新增投入要向主產(chǎn)區(qū)、新型經(jīng)營(yíng)主體，以及向高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技傾斜，把有限的資金用在刀刃上。二是完善價(jià)格支持和生產(chǎn)者補(bǔ)貼。小麥和稻谷的最低收購(gòu)價(jià)政策不能取消，要繼續(xù)保持政策框架并加以完善。價(jià)格支持與生產(chǎn)者補(bǔ)貼作用機(jī)理不同，生產(chǎn)者補(bǔ)貼可彌補(bǔ)生產(chǎn)成本、穩(wěn)定收益，而價(jià)格支持主要是穩(wěn)定農(nóng)民生產(chǎn)預(yù)期。小麥和稻谷是最重要的基本口糧，我國(guó)小麥、稻谷的生產(chǎn)供給分散在千家萬戶，需求剛性增長(zhǎng)且替代性極小，要保證較高的自給率和市場(chǎng)穩(wěn)定，沒有價(jià)格支持穩(wěn)定預(yù)期是不行的。小麥、稻谷最低收購(gòu)價(jià)要盡量貼近市場(chǎng)，增加政策的靈活性和彈性，同時(shí)通過限定收購(gòu)總量以適應(yīng)WTO規(guī)則。各類生產(chǎn)者補(bǔ)貼要進(jìn)一步完善，目前已將良種補(bǔ)貼、農(nóng)資補(bǔ)貼和糧食直補(bǔ)合并為地力保護(hù)補(bǔ)貼，按地畝打卡發(fā)放到農(nóng)戶，減少了操作成本，但如何強(qiáng)化對(duì)種糧的激勵(lì)作用，還需進(jìn)一步探索。東北的大豆、玉米等品種的生產(chǎn)者補(bǔ)貼如何統(tǒng)籌，還需要研究。三是加強(qiáng)金融、保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持。繼續(xù)實(shí)施定向降準(zhǔn)政策，加大再貸款、再貼現(xiàn)支持力度，降低“三農(nóng)”貸款銀行存款準(zhǔn)備金率，將貸款盡職負(fù)責(zé)制度落實(shí)到位，提高涉農(nóng)信貸投放積極性。發(fā)展農(nóng)村普惠性金融，優(yōu)化農(nóng)戶授信機(jī)制，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)金融產(chǎn)品和服務(wù)模式，拓寬抵押物范圍，推廣農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈金融模式。在政府的支持下，我國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展較快，已覆蓋了稻谷、小麥、玉米種植面積的一半以上，到2020年覆蓋率要提高到70%。下一步，要進(jìn)一步擴(kuò)面提質(zhì)，總結(jié)三大作物完全成本保險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)并適時(shí)推廣，同時(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品收入保險(xiǎn)，擴(kuò)大大災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)。
建設(shè)現(xiàn)代流通體系，加強(qiáng)儲(chǔ)備應(yīng)急管理。加強(qiáng)糧食的流通效率和儲(chǔ)備能力，是確保糧食安全必不可少的環(huán)節(jié)。一是健全糧食市場(chǎng)流通體系。要堅(jiān)持多主體、市場(chǎng)化的改革方向，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)糧食資源配置的作用，激發(fā)市場(chǎng)活力，加快發(fā)展糧食深加工體系，培育區(qū)域性糧食骨干企業(yè)。二是加強(qiáng)糧食倉(cāng)儲(chǔ)物流基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在重要節(jié)點(diǎn)擴(kuò)建新建改建一批倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施，提高智能化水平，增強(qiáng)安全運(yùn)行能力。解決“卡脖子”路段交通運(yùn)輸瓶頸，暢通糧食物流。積極擴(kuò)大散貨物流能力（散裝、散卸、散運(yùn)、散存），提高自動(dòng)化水平，將糧食流通環(huán)節(jié)的損失率由5%降到3%。三是完善儲(chǔ)備制度，加強(qiáng)應(yīng)急管理。要按照中辦發(fā)[2019]48號(hào)文件的要求，進(jìn)一步改革完善糧食儲(chǔ)備管理制度，合理確定政府儲(chǔ)備規(guī)模，科學(xué)劃分中央儲(chǔ)備、地方儲(chǔ)備功能定位，優(yōu)化儲(chǔ)備區(qū)域布局和品種結(jié)構(gòu)。中儲(chǔ)糧要切實(shí)落實(shí)政策性功能和經(jīng)營(yíng)性功能分開的要求，充分發(fā)揮“大糧倉(cāng)”作用。要完善糧食預(yù)警監(jiān)測(cè)體系，準(zhǔn)確把握國(guó)內(nèi)外糧食形勢(shì)，提高應(yīng)急反應(yīng)能力，防范市場(chǎng)異常性波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。要加強(qiáng)糧食需求側(cè)管理，抑制不合理消費(fèi)需求，減少“餐桌上的浪費(fèi)”。
優(yōu)化進(jìn)出口結(jié)構(gòu)，深化農(nóng)業(yè)國(guó)際合作。要把保證國(guó)家糧食安全置于不斷擴(kuò)大開放合作的大背景下來加深認(rèn)識(shí)，牢固樹立開放型的國(guó)家糧食安全觀。一是要充分估計(jì)中美關(guān)系緊張對(duì)糧食貿(mào)易的影響，堅(jiān)持底線思維，在努力維護(hù)我國(guó)權(quán)益和貿(mào)易正常化的同時(shí)，要積極優(yōu)化糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口的全球布局，推進(jìn)進(jìn)口來源多樣化，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的進(jìn)口渠道，避免受制于人。二是要完善重要農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅配額和國(guó)營(yíng)貿(mào)易管理，健全進(jìn)口監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)檢疫檢驗(yàn)，把握好進(jìn)口規(guī)模、節(jié)奏和時(shí)機(jī)，同時(shí)嚴(yán)厲打擊走私行為。三是把境外農(nóng)業(yè)投資合作、構(gòu)建全球農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)網(wǎng)絡(luò)上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面來謀劃和部署，充分發(fā)揮我國(guó)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，充分考慮合作方的利益關(guān)切，進(jìn)一步鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)企業(yè)走出去，加強(qiáng)國(guó)際農(nóng)業(yè)合作，完善全球農(nóng)業(yè)供應(yīng)鏈，提升對(duì)國(guó)際資源的掌控能力。四是主動(dòng)參與全球農(nóng)業(yè)治理，積極推動(dòng)WTO改革，維護(hù)國(guó)際多邊貿(mào)易體制和貿(mào)易自由化，積極爭(zhēng)取于我國(guó)有利的國(guó)際環(huán)境，為世界糧食安全作出新貢獻(xiàn)。
